Druzgocący raport NIK: Brak kontroli nad WIBOR-em, wskaźnikiem wpływającym na kredyty milionów Polaków

NIK przedstawił zatrważające wyniki kontroli dotyczącej procesu ustalania stawki WIBOR, która została przeprowadzona w Urzędzie Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF) oraz w Ministerstwie Finansów (MF). NIK zamierzał objąć kontrolą także spółkę GPW Benchmark administrującą wskaźnikiem WIBOR, ale nie wpuściła ona do swojej siedziby kontrolerów twierdząc, że nie podlega kontroli NIK. Następnie skutecznie obroniła to stanowisko, pomimo złożonego przez NIK zawiadomienia do prokuratury. Kontrola przeprowadzona w UKNF oraz w MF pokazała jak iluzoryczny jest nadzór nad działaniami spółki-administratora WIBOR oraz nad bankami podającymi dane wejściowe stanowiące podstawę do wyliczania wysokości tego wskaźnika. W okresie objętym kontrolą NIK, tj. od 1 stycznia 2019 r. do 30 listopada 2022 r., nadzór ograniczał się wyłącznie do analiz i weryfikacji przez urzędników prawidłowości danych „zza biurka”, bez przeprowadzania kontroli w siedzibie spółki GPW Benchmark. Kontrolerzy NIK stwierdzili też poważne nieprawidłowości w działaniach UKNF oraz MF związane z wdrażaniem unijnego rozporządzenia BMR do przepisów krajowych.

• NIK opublikował wyniki kontroli dotyczącej prawidłowości ustalania wysokości wskaźnika WIBOR, przeprowadzonej w UKNF oraz w Ministerstwie Finansów.
• Kontrola NIK wykazała, że nadzór KNF nad spółką GPW Benchmark był zgodny z obowiązującymi przepisami ale prowadzony w sposób niewykorzystujący w pełni uprawnień m.in. do kontroli w siedzibie administratora.
• Urzędnicy KNF kontrolują spółkę GPWB oraz banki podające dane potrzebne do wyliczania wysokości WIBOR-u bez wychodzenia zza biurka. Ograniczają się do analizy przekazywanych im dokumentów, bez wykazywania ze swojej strony inicjatywy i bez żądania innych danych.
• Minister Finansów oraz Przewodniczący KNF urzędujący w czasach wdrażania do krajowych przepisów unijnego rozporządzenia BMR nie zadbali aby wyposażyć KNF w pełen pakiet uprawnień kontrolnych i możliwość żądania wyjaśnień od dowolnej osoby uczestniczącej w procesie wyliczania wskaźnika WIBOR, w tym od usługodawców wykonujących zadania w ramach outsourcingu.
• Krajowe przepisy nie przewidują sankcji administracyjnych ani karnych za nieudzielenie informacji KNF, mimo że wymaga tego rozporządzenie BMR.

KNF kontroluje spółkę GPW Benchmark i banki tylko „zza biurka”

WIBOR został uznany za wskaźnik kluczowy z uwagi na szeroki zakres jego stosowania na polskim rynku finansowym. Fakt umieszczenia WIBOR-u w wykazie kluczowych wskaźników referencyjnych nakłada na instytucje nadzorcze szereg obowiązków. Instytucją sprawującą nadzór nad prawidłowością wyliczania WIBOR-u jest Komisja Nadzoru Finansowego.

Od 16 grudnia 2020 roku licencjonowanym administratorem wskaźnika WIBOR jest spółka GPW Benchmark (GPWB), która ustala wysokość indeksu na podstawie danych wejściowych przekazywanych przez 10 banków-panelistów. Banki każdego dnia roboczego przekazują podczas fixingu kwotowania oparte na danych transakcyjnych, a gdy dane transakcyjne okazują się niewystarczające (transakcji międzybankowych praktycznie nie ma), banki przekazują oceny eksperckie. Na ich podstawie spółka GPW Benchmark ustala wysokość WIBOR w oparciu o tzw. kaskadę danych i algorytmy matematyczne.

Od dłuższego czasu w mediach pojawiają się informacje o możliwych nieprawidłowościach lub błędach przy wyliczeniach wysokości WIBOR-u. NIK ujawnił jak iluzoryczna jest kontrola KNF nad działaniami spółki GPW Benchmark, nad bankami przekazującymi dane wejściowe oraz nad usługodawcami, którym zleca się zadania na zasadzie outsourcingu. Urzędnicy KNF sprawują nadzór nad tymi instytucjami wyłącznie „zza biurka”, bez przeprowadzania kontroli w siedzibie spółki GPW Benchmark, a czynności nadzorcze w zakresie weryfikacji prawidłowości ustalania WIBOR-u mają jedynie charakter analityczny.

Model kontroli KNF nad GPW Benchmark oraz nad bankami – uczestnikami fixingu sprowadza się do analizy otrzymanych dokumentów. W razie jeśli materiały są niekompletne lub budzą wątpliwości, urzędnicy KNF kierują do administratora lub do banków pisma w celu uzyskania wyjaśnień albo skorygowania błędów. Nadzór bazuje też na opiniach wydawanych przez zewnętrznych audytorów, co NIK uznał za działanie niewystarczające. Organ kontrolujący stwierdził, że audytorzy zewnętrzni nie są w stanie zidentyfikować wszystkich błędów i nieprawidłowości w działaniach podmiotów nadzorowanych.

Ponadto kontrola NIK wykazała, że KNF nie dokumentuje przeprowadzanych czynności nadzorczych w postaci raportów albo notatek a wynikające z nich konkluzje prezentuje tylko w ramach rozmów ekspertów z dyrektorem departamentu analiz ekonomicznych. Brak dokumentacji – w ocenie NIK – jest działaniem nierzetelnym. Dokumentowanie czynności pozwoliłoby bowiem na ustalenie osób odpowiedzialnych za podejmowane decyzje i zmniejszyłoby ryzyko nierzetelnego wywiązywania się z obowiązków nadzorczych.

NIK negatywnie ocenił przyjęty przez KNF model nadzorczy. Ograniczenie przez UKNF czynności nadzorczych do bieżącej analizy materiałów spływających od administratora uznał za działanie nierzetelne i niewystarczające. Podkreślił, że bez kontroli na miejscu, tj. w siedzibie spółki GPW Benchmark oraz u uczestników fixingu, nie da się w pełni zweryfikować czy banki odpowiednio stosują procedury a spółka-administrator wystarczająco kontroluje i prawidłowo przetwarza uzyskiwane dane wejściowe. NIK przypomniał o ujawnionych błędach w kwotowaniach podawanych przez banki. 

Brak sankcji karnych lub administracyjnych za nieudzielenie KNF informacji

NIK ujawnił też nieprawidłowości w procesie legislacyjnym polegającym na dostosowywaniu prawa krajowego do wymogów unijnego rozporządzenia BMR, które reguluje kwestie związane ze wskaźnikami referencyjnymi. Rozporządzenie to weszło w życie 30 czerwca 2016 roku a zaczęło być stosowane od 1 stycznia 2018 roku.

W ramach wdrażania przepisów rozporządzenia do polskiego porządku prawnego Ministerstwo Finansów miało przeprowadzić stosowne zmiany w ustawie o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Nie dość że zmiany weszły w życie dopiero 1 marca 2018 r. tj. dwa miesiące po tym jak rozporządzenie BMR zaczęło obowiązywać, to dodatkowo zmiany w przepisach nie zagwarantowały wyposażenia Komisji Nadzoru Finansowego w część uprawnień nadzorczych, o których mowa w tym akcie unijnym.

Art. 41 rozporządzenia BMR mówi o tym, że właściwe organy nadzorcze mogą wymagać albo żądać informacji od dowolnej osoby uczestniczącej w procesie opracowywania wskaźnika referencyjnego lub przekazującego dane, w tym od usługodawcy, któremu zlecono zadania w ramach outsourcingu. Organy te mają prawo wezwać dowolną osobę lub jej przełożonego i odebrać od nich wyjaśnienia. Natomiast art. 42 pkt 1 lit. b) przewiduje sankcje administracyjne lub inne środki administracyjne za niepodjęcie współpracy lub niepoddanie się czynnościom postępowania wyjaśniającego lub kontroli albo żądaniu informacji.

Polski prawodawca był zobowiązany przenieść do krajowych przepisów opisane wyżej rozwiązania dotyczące prawa do żądania wyjaśnień od każdej osoby uczestniczącej w wyliczaniu wskaźnika WIBOR (w tym od administratora, od osób publikujących lub rozpowszechniających wysokość stawki) a także do nakładania sankcji w razie jeśli osoby te odmówią udzielenia informacji. Tymczasem dodany do ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym art. 23j – zdaniem kontrolerów NIK – nie daje KNF pełnych uprawnień do żądania informacji ani nie ustanawia oddzielnej sankcji administracyjnej lub karnej za niepoddanie się takiemu żądaniu. NIK uznał, że nieprawidłowości polegających na nieprzygotowaniu oraz nieprzekazaniu odpowiednim organom projektu nowelizacji przepisów zmieniających ustawę o nadzorze nad rynkiem kapitałowym dopuścili się Przewodniczący KNF oraz Minister Finansów.

Opóźnienia i nieprawidłowości przy wdrażaniu rozporządzenia BMR

Minister Finansów urzędujący w czasach kiedy wdrażano rozporządzenie BMR – według NIK – odpowiedzialny jest także za trzymiesięczne opóźnienia w wyposażeniu KNF w część uprawnień nadzorczych, niedotrzymanie wymogu poinformowania do dnia 1 stycznia 2018 roku Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) o dokonanych zmianach w przepisach krajowych oraz za długotrwały i opóźniony o 1,5 roku proces legislacyjny dotyczący procedur wyznaczania zamiennika kluczowego wskaźnika referencyjnego (procedura była możliwa do stosowania dopiero od 29 lipca 2022 roku).

Podsumowanie

Instytucje państwowe, w tym KNF oraz Ministerstwo Finansów ale także NBP, KSF, BFG, murem stoją za legalnością wskaźnika WIBOR i odpierają wszelkie zarzuty dotyczące ewentualnych nieprawidłowości przy jego ustalaniu, bądź manipulacji wysokością tego wskaźnika.

W związku z coraz częstszymi przypadkami kwestionowania w sądach kredytów złotowych opartych na stawce WIBOR, jak również z toczącą się na forum TSUE sprawą dotyczącą możliwości badania takich umów na gruncie przepisów o klauzulach abuzywnych, w mediach trwa akcja „wybielania” WIBOR-u, za którą stoją banki oraz wspierające je instytucje.

Tymczasem kontrola przeprowadzona przez NIK wykazała jak słaby jest nadzór KNF nad spółką GPW Benchmark wyliczającą wysokość wskaźnika WIBOR oraz nad bankami podającymi dane wejściowe. Urzędnicy z UKNF nie zadają sobie zbyt wiele trudu przy realizowaniu czynności nadzorczych i wykonują je bez wychodzenia zza biura, poprzestając na przekazywanych im dokumentach i ich analizie, ewentualnie zlecają to zewnętrznym audytorom.

Administrująca wskaźnikiem spółka GPW Benchmark nie była do tej pory nadzorowana w sposób fizyczny (kontrola w siedzibie) przez urzędników z KNF a kontrolerów NIK nie wpuściła do środka. Takie podejście tym bardziej budzi podejrzenia – jeśli ktoś nie ma nic do ukrycia, nie boi się też kontroli.

Chociaż KNF oraz Ministerstwo Finansów roszczą sobie prawa do wydawania opinii w sprawie legalności i prawidłowości WIBOR-u oraz jego zgodności z unijnym rozporządzeniem BMR, same dopuściły się nierzetelnych działań oraz istotnych opóźnień przy wdrażaniu przepisów tego rozporządzenia do prawodawstwa krajowego.

Do ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym nie wdrożono rozwiązań wymaganych w rozporządzeniu BMR dotyczących uprawnień do żądania przez KNF informacji bądź wyjaśnień od dowolnej osoby uczestniczącej w procesie wyliczania WIBOR-u i do nakładania sankcji administracyjnych lub karnych za odmowę udzielenia takiej informacji. Rodzi się pytanie czy to efekt zaniedbania, czy celowe działanie? Być może było to na rękę instytucjom nadzorującym sektor bankowy, jak i samym bankom?